Бюджет Соединенных Штатов

UNITED STATES BUDGET

Процесс принятия бюджета правительства США - результат объединенных усилий исполнительной и законодательной ветвей власти. Исполнительная власть готовит ежегодный бюджет. Законодательная власть принимает законы о налогах и расходах, посредством к-рых исполняется бюджет
До 1921 г. каждое министерство в системе исполнительной власти подготавливало и представляло бюдж. заявку непосредственно в Конгресс. В 1921 г. Конгресс создал Бюджетное бюро в Казначействе, на к-рое была возложена ответственность за подготовку и представление объединенного бюджета в Конгресс. В 1940 г. Бюро было переведено в Исполнительное управление президента США. Т. о., президент принял непосредственную ответственность за бюджет. Это управление теперь получило название Административно-бюдж. управления (Office of Management and Budget - ОМВ).

До Гражданской войны Конгресс воздействовал на налоги и статьи расхода как орган управления. В 1854 г. Палата представителей установила систему комитетов. Фин. вопросы посылались в Комитет по покрытию бюдж. расходов Палаты представителей. Сенат также создал Фин. комитет, к-рый имел дело с законопроектами о расходах и налогах. Позже Комитет по средствам для покрытия бюдж. расходов стал рассматривать только законопроекты о налогах; для рассмотрения законопроектов о расходах был создан Комитет по ассигнованиям. Подобные структуры были созданы и в Сенате. Сенатский комитет, рассматривающий законопроекты о расходах, получил то же название.

В 1890 г. комиссии Конгресса, ведущие контроль за определенными министерствами, приняли бюдж. ответственность за эти министерства. Принятый Конгрессом в 1974 г. Закон о бюджете и изъятии изменяет эту ситуацию. Изъятие происходит, когда президент отказывается тратить деньги в соответствии с бюджетом, принятым Конгрессом.
Закон о контроле за исполнением бюджета, принятый в 1974 г., устанавливает 1 октября как начало фин. года для правительства США. Этим законом также создано Бюдж. управление Конгресса (Congressional Budget Office - CBO), к-рое играет для Конгресса роль, подобную Административно-бюдж. управлению при президенте. Вместо использования программ Закон о контроле за исполнением бюджета организовал бюджет на основании тринадцати функций. Закон также определил процедуру изъятия.
Закон о контроле за исполнением бюджета установил график утверждения бюджета - бюдж. календарь:
1 сентября Федеральные агентства, подчиненные исполнительной власти, представляют на рассмотрение исходный вариант бюдж. заявки.

1 октября Начало фин. года. Согласно закону Грэмма-Рудмана-Холлингза (Gramm-Rudman-Hollings Act - GRH), вступает в силу предварительное президентское секвестрованное распоряжение (суммы вычитаются из обязательств до выпуска окончательного распоряжения).

10 октября Бюдж. управление Конгресса направляет сса направляет пересмотренный отчет в рамках закона GHR в Административно-бюдж. управление и Конгресс.
15 октября OMB сообщает об изменениях в начальном варианте расчетов в рамках закона GRH о расчетах, следующих из утвержденного законодательства и инструкций, опубликованных после первоначального сообщения Конгрессу. Президент выпускает окончательное секвестрованное распоряжение в рамках закона GRH, к-рое вступает в силу немедленно, и направляет сообщение в Конгресс в течение 15 дней с момента выпуска окончательного распоряжения. Агентства, не подчиненные исполнительной власти, выполняют обзор представленных на рассмотрение материалов по бюдж. заявкам.
10 ноября Президент представляет составленный бюджет на рассмотрение Конгресса. Через 15 дней (после получения ответа) президент представляет ежегодное бюдж. предложение на рассмотрение Конгрессу.
Декабрь В 1-й понедельник декабря президент направляет бюджет в Конгресс.
15 марта Комиссии Конгресса дают рекомендации Бюдж. Комитету.
1 апреля Бюдж. управление Конгресса сообщает бюдж. комитетам об альтернативных бюдж. стратегиях.
15 апреля Бюдж. комитеты сообщают о первой рекомендации по контрольным цифрам бюджета.
15 мая Конгресс принимает первичные бюдж. рекомендации.
15 мая Комитеты сообщают обо всех утвержденных законопроектах.
15 мая Комиссии Конгресса сообщают обо всех утвержденных законопроектах. После принятия первой бюдж. рекомендации Конгресс начинает пленарную акцию Палаты представителей по рассмотрению законопроектов о доходах и расходах.

Сентябрь Через 7 дней после Дня труда Конгресс рассматривает все законопроекты о расходах и налогах.

15 сентября Конгресс принимает бюджет во втором чтении.
25 сентября Конгресс принимает согласованный Закон о бюджете.
Если фин. законопроекты не были приняты перед началом бюдж. года, то Конгресс продолжает принимать резолюции, чтобы поддержать работу правительства.

Федеральный объединенный бюджет правительства США считается бюджетом федерального фин. года, к-рый охватывает период с 1 октября по 30 сентября. Фин. бюджет относится к календарному году. Федеральный объединенный бюджет является гросс-бюджетом, в к-ром показываются все расходы и все доходы, кроме внебюджетных статей. Правительство использует концепцию объединенного бюджета как основу для анализа и представления бюджета начиная с 1969 г. Согласно этой концепции, бюджет должен включать все фин. сделки правительства с общественностью. Однако начиная с 1971 г. были приняты различные законы, выводящие некоторые федеральные статьи из (или создающие их вне) бюджета. Др. законы перенесли определенные внебюджетные федеральные статьи в бюджет. Согласно текущему законодательству, внебюджетные федеральные статьи состоят из двух трастовых фондов социального обеспечения - Федерального фонда страхования по старости и Федерального фонда страхования недееспособности. Хотя контрольные цифры, относящиеся к поступлениям, издержкам, а также активному сальдо или дефициту внебюджетных федеральных статей, обычно не утверждаются Конгрессом, Закон о сбалансированном бюджете и чрезвычайном контроле за дефицитом 1985 г. (обычно известный как Закон Грэмма-Рудмана-Холлингза) потребовал учитывать активное сальдо или дефицит внебюджетных статей при вычислении контрольных цифр дефицита, проводимом согласно этому закону, а также при вычислении дополнительного дефицита. Частично по этой причине внимание сосредоточилось как на бюдж., так и на внебюджетных поступлениях, на издержках и дефиците правительства.

При формировании фин. бюдж. политики сравниваются контролируемые федеральные доходы (налоговые доходы минус трансфертные платежи, напр. на цели социального обеспечения) с федеральными расходами на товары и услуги.

Бюджет 1992 г. был первым, к-рый осуществлялся Конгрессом в рамках правил и процедур Закона о выполнении бюджета 1990 г. (Budget Enforcement Act of 1990 - BEA). BEA улучшил процесс выполнения бюджета. Ассигнования на дискреционные расходы были выдержаны в пределах лимитов расхода, наложенных BEA. Правила `оплаты из текущих доходов` обеспечили компенсацию любого законодательно утвержденного увеличения обязательных расходов или уменьшения платежей. Согласно мерам, предусмотренным федеральной реформой кредита, требовалось, чтобы программы прямого кредитования и страхования кредитов финансировались и регулировались на основе, позволявшей проводить разумные сравнения со стоимостью др. программ.

BEA требует, чтобы новые статьи расходов, связанные с выполнением законодательно утвержденных программ, а также др. обязательные расходы по программам или законодательные изменения существующих программ оплачивались за счет сокращения др. обязательных расходов или увеличения доходных статей. Однако отсутствует механизм, позволяющий управлять автоматическим ростом расходов для подобных программ.
Правительство США ведет большое количество программ страхования, из к-рых наиболее объемные - программы страхования депозитов и гарантирования пенсий. Др. программы включают страхование зерновых культур, заграничных частных инвестиций, а также жизни ветеранов. В BEA не предусматривается изменение принципа бухучета - от принципа `кассовой базы` к принципу кумулятивных затрат, к-рый способен лучше раскрывать затраты на продолжение существующих программ, а также дополнительных затрат или экономии, связанных с предлагаемыми законодательными изменениями.
В последние годы велась серьезная нац. дискуссия по перспективам принятия конституционной поправки, требующей обеспечения сбалансированного бюджета. Финансирование текущих расходов с оплатой в будущем (в долг) более популярно, чем финансирование за счет текущих налогов или сокращения расходов. Сегодняшние налогоплательщики и потребители голосуют. Будущие - нет. Многие штаты требуют сбалансированного бюджета. В качестве аргумента в пользу сбалансированного бюджета часто используется факт, что без него отрицается принцип демократического представительства. Отмечается также, что будущие права граждан не защищены. Политическая реальность приводит к росту дефицита и долга.
Ниже представлены активное сальдо, или дефицит бюджета, в миллиардах долларов для избранных периодов времени:

Активное сальдо или дефицит бюджета (-), млрд дол.

1950 16,4
1960 -1,2
1970 -2,8
1980 -73,8
1981 -78,9
1982 -127,9
1983 -207,8
1984 -185,3
1985 -212,3
1986 -221,2
1987 -149,7
1988 -155,1
1989 -153,4
1990 -220,4
1991 -250,4
1992 -290,2
Источник: U.S. Department of Commerce, Bureau of Economic Analysis.
На прилагаемой диаграмме показан федеральный бюджет - доходы, расходы и активное сальдо, или дефицит, в период с 1970 по 1992 гг.
Административно-бюдж. управление - орган, входящий в состав Исполнительного управления президента США. Управление имеет широкие полномочия по управлению финансами и несет ответственность за подготовку фин. сметы. К числу обязанностей, возложенных на управление, относятся:
• Изучение и рекомендации президенту по изменению существующей организационной структуры органов власти, их действий и методов ведения дел; по ассигнованиям и назначению конкретных мероприятий или задач органам исполнительной власти, а также по проведению любой необходимой реорганизации системы исполнительной власти.
• Постатейное распределение принятых ассигнований между органами власти, создание резервов за счет снижения издержек, непредвиденных обстоятельств и др. подобных вопросов.
• Обеспечение выполнения Закона о фин. добросовестности руководителей федеральных служб.
• Разработка стандартной общей бух. книги для правительства.
• Разработка программ и инструкций для улучшения сбора, составления и распространения статистических данных, имеющих отношение к правительству США и его органам.
• Предоставление Конгрессу по его запросу статистических данных и оказание ему прочего содействия.
Процесс разработки фин. сметы включает следующие этапы: разработку и оценку смет министерств, направление предварительного варианта бюджета президенту; президентский обзор и руководящие принципы; направление президенту пересмотренного бюджета; подготовка и завершение фин. сметы для представления Конгрессу.
Бюдж. управление Конгресса было создано в соответствии с Законом о бюдж. управлении Конгресса 1974 г. Цель закона состояла в том, чтобы обеспечить Конгресс информацией о бюдж. доходах и бюджете. К обязанностям управления относятся:
• Экон. прогноз и анализ фин. политики. Накопление и сообщение информации относительно решений, принятых Конгрессом (в ходе их принятия и немедленно после того), с целью сравнения результатов решений с целями, поставленными Конгрессом при выделении определенных ассигнований.
• Фин. оценки выполнения любых законопроектов общегосударственного значения, выдвигаемых комитетами, а также затрат на изменение существующей политики в области расходов и налогообложения.
• Представление ежегодного бюдж. отчета 1 апреля каждого года с целью выработки альтернативных уровней доходов, расходов, источников дохода, а также программ и назначения расходов с точки зрения нац. потребностей, экон. роста и развития.
• Специальные исследования по запросу комиссий Конгресса по связанным с бюджетом темам.
Ассигнования бюдж. средств Конгрессом основаны на полномочии возложить обязанности по выплатам и займам на правительство США. После одобрения фин. законопроекта Конгрессом варрант на ассигнования выписывается Казначейством, подписывается Главным бюдж.-контрольным управлением (GAO) и направляется в соответствующее федеральное агентство. Агентство пересматривает свои планы и посылает просьбу об ассигновании в OMB. OMB делает для этого агентства власти постатейное распределение, резервируя ассигнования на непредвиденные обстоятельства, сбережения, делает распределение по срокам с учетом политических целей. (Процесс `резервирования` (изъятия) ограничен Законом о бюджете и изъятии (1974). Согласно этому закону, президент должен запрашивать у Конгресса отказ от бюдж. полномочий, если президент полагает, что все или некоторая часть ассигнований не должна использоваться на указанные цели, или что от расходования средств следует отказаться по соображениям фин. политики, или в силу др. причин. Если Конгресс не реагирует на президентский запрос об изъятии в течение 45 дней, то утвержденные ассигнования должны быть профинансированы. Федеральный орган разрабатывает свои программы с распределением ассигнований по программам и мероприятиям, с учетом выдачи обязательств и расходования денег, а также обеспечения услуг. Федеральные агентства сообщают OMB о своих действиях, об использовании ресурсов, их затратах и достижениях. OMB сообщает президенту о состоянии выполнения бюджета и руководит выполнением бюджета федеральными органами власти. Федеральные агентства готовят оправдательные документы по расходам и представляют их на рассмотрение Казначейству для оплаты. Единственная часть ежегодных утвержденных бюдж. ассигнований, доступная для федерального агентства в любое время, - это постатейно распределенная ему часть. Глава агентства распределяет эти выделенные ассигнования по программам и/или организационно подчиненным ему подразделениям. На уровне подразделений федерального агентства утвержденными бюдж. ассигнованиями являются только эти распределенные выделенные ассигнования.

Секретарь Казначейства - главный бухгалтер и банкир правительства США. К специфическим функциям Секретаря Казначейства относятся центральных бухучет и информирование правительства США, управление выплатой и поступлениями наличных денег, управление гос. долгом, управление трастовыми фондами, а также наблюдение за федеральными органами, заимствующими средства у Казначейства. Федеральные фин. действия, поскольку они касаются бюджета Соединенных Штатов, сформированы Казначейством следующим образом. Утвержденные бюдж. ассигнования обычно имеют форму ассигнований, к-рые позволяют выдать обязательства и сделать необходимые платежи. Переассигнования - это решения Конгресса, к-рые позволяют продлить использование неиспользованных сумм, срок к-рых уже истек или истек бы без подобного решения. Они учитываются как новые утвержденные бюдж. ассигнования в том фин. году, когда было принято решение о переассигновании, независимо от того, когда эти суммы были первоначально ассигнованы или когда истек бы срок их использования.

Обязательства обычно ликвидируются выпуском чеков или оплатой ден. расходов. Обязательства могут также быть ликвидированы (и зарегистрированные соответствующие издержки) путем наращивания процента на выпуски гос. ценных бумаг - долговых обязательств Казначейства (включая увеличение стоимости погашения выпущенных и обращающихся облигаций); или выпуском облигаций, долговых обязательств, векселей, ден. кредитов или электронных платежей.
Обычно суммы возвратов по сборам рассматриваются как уменьшение поступлений, тогда как платежи по налоговым скидкам на производственные доходы, превышающие задолженность по налоговым платежам, рассматриваются как расходы. Расходы в течение фин. года могут быть связаны с оплатой обязательств, принятых в предшествующие годы или в том же самом году. Следовательно, расходы обусловлены частично неизрасходованными остатками бюдж. полномочий предшествующего года и бюдж. полномочиями, принятыми в течение года, в к-ром были потрачены деньги. Общие расходы включают и бюдж., и внебюджетные расходы и являются заявленным нетто взаимного погашения поступлений.
К доходам относят как бюдж. поступления, так и поступления прошлого периода. Они собираются с населения, за исключением взаимного погашения платежей и издержек. Эти доходы, называемые также правительственными доходами, состоят главным образом из налоговых платежей (включая налоги на социальное страхование), поступлений от штрафов, налагаемых судами, выдачи некоторых лицензий и доходами от депонирования доходов ФРС. Возвраты платежей рассматриваются как вычет из валовой суммы платежей.
Взаимопогашающиеся поступления от др. статей гос. доходов и расходов или от населения имеют деловой или рыночный характер. Они подразделяются на ден. сборы, за счет к-рых кредитуются ассигнования или финансируются фонды, и на погашающие поступления (т. е. суммы, депонированные на счетах поступлений). Первые обычно могут использоваться без законодательного ассигнования Конгрессом. Это происходит в двух случаях: 1) когда, в соответствии с законом, суммы, собранные для оплаты материалов или услуг, рассматриваются как возмещение ассигнований, и 2) для внутриправительственных фондов или зачисления на счета поступлений от правительственных ассигнований или со счетов фондов. С их помощью финансируются мероприятия в рамках одного или нескольких правительственных органов; они кредитуются поступлениями от др. гос. доходов и расходов.
Внутрибюджетные операции разделяются на три категории:
1. Операции между фондами - платежи от одной группы фондов (федеральных либо трастовых фондов) на счет поступления другой группе фондов.
2. Федеральные внутрифондовые операции, как платежи, так и поступления, происходят в пределах федеральной группы фондов.
3. Трастовые внутрифондовые операции, как платежи, так и поступления, происходят в пределах трастовой группы фондов.

Погашающие поступления обычно вычитаются из бюдж. ассигнований и издержек на функциональном или субфункциональном уровнях или уровне федерального агентства. Однако имеется четыре типа поступлений, к-рые вычитаются из суммарного бюджета как нераспределенные погашающие поступления. К ним относятся: 1) платежи федеральных органов власти (включая платежи внебюджетных федеральных организаций) как нанимателей в пенсионные фонды служащих; 2) проценты, полученные трастовыми фондами; 3) арендные и лицензионные платежи, собранные за использование территорий внешнего континентального шельфа; 4) др. проценты (т. е. проценты от денег, собранных на территориях внешнего континентального шельфа и помещенных в депозитные фонды, когда такие деньги передаются в бюджет).